Ο Covid-19 επέφερε μια δραματική οικονομική κρίση. Η ΕΕ τροποποίησε το προηγούμενο αυστηρό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις, ώστε τα κράτη να μπορούν πλέον να βοηθούν τις εθνικές τους οικονομίες, ουσιαστικά κατά το δοκούν. Παρότι ακούγεται λογικό, το νέο πλαίσιο αποδεικνύεται παγίδα, γιατί βοηθά τις ισχυρές οικονομίες να γίνουν ακόμη πιο ισχυρές, αφήνοντας τις φτωχότερες πιο πίσω.
Ο Covid-19 επέφερε μια δραματική οικονομική κρίση. Η ΕΕ τροποποίησε το προηγούμενο αυστηρό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις, ώστε τα κράτη να μπορούν πλέον να βοηθούν τις εθνικές τους οικονομίες, ουσιαστικά κατά το δοκούν. Παρότι ακούγεται λογικό, το νέο πλαίσιο αποδεικνύεται παγίδα, γιατί βοηθά τις ισχυρές οικονομίες να γίνουν ακόμη πιο ισχυρές, αφήνοντας τις φτωχότερες πιο πίσω.
Ο Covid-19 άφησε το στίγμα του στην πραγματική οικονομία, θέτοντας σε κίνδυνο έναν ανυπολόγιστο -προς το παρόν- αριθμό θέσεων εργασίας. Τα κράτη μέλη της ΕΕ, κυρίως η Γερμανία, αφιέρωσαν μεγάλο μέρος των εθνικών τους πόρων σε επιδοτήσεις: 13,8 δισεκατομμύρια ευρώ στην Adidas, την TUI και τη Lufthansa. Αλλά, κρατικές ενισχύσεις λαμβάνουν οι μεγάλες εταιρείες και άλλων κρατών μελών: η ολλανδική κυβέρνηση θα χορηγήσει στην KLM Airlines επιδότηση 2-4 δισεκατομμυρίων ευρώ. Ομοίως, η Air France θα λάβει το ποσό των 7 δισεκατομμυρίων ευρώ από τη γαλλική κυβέρνηση. Η Ισπανία συγκέντρωσε ένα πακέτο διάσωσης ύψους 1 δισεκατομμυρίου ευρώ για την Vueling και την IAG, ενώ το πακέτο διάσωσης της Alitalia, ύψους 3 δισεκατομμυρίων ευρώ, είναι υπό συζήτηση, στο πλαίσιο της προγραμματισμένης επανεθνικοποίησής της. Αλλά και ο κλάδος της βιομηχανίας είναι υπό διάλυση: ο Γάλλος υπουργός Οικονομικών υπαινίχθηκε ότι η Renault δεν θα επιβιώσει από την κρίση χωρίς κρατική ενίσχυση. Ένα πακέτο διάσωσης, ύψους 5 δις ευρώ, είναι υπό συζήτηση.
Το αίτημα για κρατική ενίσχυση ακούγεται και πάλι, δυνατά και ξεκάθαρα, όσο διαρκεί η κρίση. Εκατομμύρια θέσεις εργασίας βρίσκονται σε κίνδυνο, σε όλους τους τομείς: από τη μεταποιητική βιομηχανία ως τις υπηρεσίες, τον τουρισμό και τον πολιτισμό. Στη Γερμανία μόνο, απασχολούνται 7 εκατομμύρια άνθρωποι με συμβάσεις περιορισμένου χρόνου.
Είναι μια κατάσταση που έχουμε ξαναζήσει: και πριν και μετά την οικονομική κρίση του 2008, το κράτος αποτελούσε εμπόδιο στις επιχειρηματικές δραστηριότητες. Ξαφνικά, υποτίθεται ότι θα λειτουργήσει ως σωτήρας των επιχειρήσεων, αναλαμβάνοντας το βάρος των απωλειών.
Η χαλάρωση της απαγόρευσης των κρατικών ενισχύσεων από την ΕΕ
Τον Μάρτιο του 2020, το ξέσπασμα της κρίσης του Covid-19 ανάγκασε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναστείλει προσωρινά την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων, σύμφωνα με το Άρθρο 107 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (TFEU), προκειμένου να καταστεί δυνατή η ταχεία ενεργοποίηση μέτρων διάσωσης της πραγματικής οικονομίας. Στην Ανακοίνωσή της περί του προσωρινού πλαισίου στήριξης της οικονομίας, προβλέπεται η επιτάχυνση της διαδικασίας λήψης ποικίλων μέτρων στήριξης: προσωρινές άμεσες επιχορηγήσεις μέχρι 800.000 ευρώ, περιορισμένες κρατικές εγγυήσεις σε τραπεζικά δάνεια, δημόσια και ιδιωτικά δάνεια με μειωμένα επιτόκια, αναβολή της καταβολής φόρων, αναστολή της καταβολής των ασφαλιστικών εισφορών και επιδοτήσεις των μισθών των εργαζομένων, καθώς και κρατικά μέτρα ανακεφαλαιοποίησης για τις επιχειρήσεις, επιτρέπονται πλέον. Στην ενότητα με τίτλο «Η ανάγκη για τον στενό συντονισμό των εθνικών μέτρων στήριξης σε ευρωπαϊκό επίπεδο», η Επιτροπή ορίζει στην ουσία, ότι τα κράτη μέλη πρέπει να αναφέρουν σε ποιο βαθμό οι ενισχύσεις που χορηγούν υποστηρίζουν δραστηριότητες που ευθυγραμμίζονται με τους περιβαλλοντικούς και τους ψηφιακούς στόχους της ΕΕ. Πρόκειται, όμως, για μια προαιρετική δέσμευση. Στην ενότητα με τίτλο «Διακυβέρνηση» ορίζεται καθαρά ότι οι μέτοχοι δεν επιτρέπεται να λαμβάνουν μερίσματα, σε αντίθεση με τις κυβερνήσεις. Η καταβολή μπόνους στα διευθυντικά στελέχη απαγορεύεται μόνο στις περιπτώσεις κρατικής συμμετοχής, κι αυτό μέχρι ένα συγκεκριμένο επίπεδο.
Παρά την επιείκεια της ΕΕ, ο Αυστριακός Υπουργός Οικονομικών ζήτησε την προσωρινή πλήρη αναστολή του κανονισμού για τις κρατικές ενισχύσεις εντός της ΕΕ:
«Δεν καταλαβαίνω γιατί θα πρέπει να στηρίζουμε άλλες χώρες με χρήματα που καταβάλουν οι Αυστριακοί φορολογούμενοι, ενώ αντιθέτως, απαγορεύεται να στηρίζουμε τις δικές μας επιχειρήσεις με τα χρήματα των δικών μας φορολογουμένων».
Γίνεται πλέον ολοένα και πιο σαφές ότι η χαλάρωση του καθεστώτος των κρατικών χορηγήσεων θα αυξήσει, μακροπρόθεσμα, τις οικονομικές ανισότητες εντός της εσωτερικής αγοράς: τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν έκτακτες δημοσιονομικές ανάγκες δεν μπορούν να εναρμονιστούν με τον ρυθμό των ισχυρών, σε αυτόν τον ανταγωνισμό των κρατικών χορηγήσεων. Θα βγούν ακόμη πιο αποδυναμωμένα από την κρίση και οι επιχειρήσεις τους ή θα βρεθούν εκτός αγοράς ή θα εξαγοραστούν, ενώ δεν διαθέτουμε -σε ευρωπαϊκό επίπεδο- ένα μηχανισμό αποζημίωσης που να είναι σε θέση να εξομαλύνει αυτές τις οικονομικές ανισότητες.
Επομένως, οι εξαιρέσεις από τις κρατικές ενισχύσεις επιδεινώνουν τις οικονομικές ανισότητες, τις οποίες καταπολεμούσε η απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων. Ακόμη και ο φιλελεύθερος πρόεδρος της Γαλλίας Εμανουέλ Μακρόν, παραδέχτηκε ότι ο ανταγωνισμός των κρατικών ενισχύσεων υπονομεύει τους όρους του θεμιτού ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά.
Αντί για τον αδελφοκτόνο πόλεμο ανάμεσα στα κράτη μέλη …
Εν τω μεταξύ, οι κρατικές ενισχύσεις που ενέκρινε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχουν πλέον αυξηθεί σε περίπου 1,5 τρισεκατομμύρια ευρώ. Η Επιτροπή έχει λάβει, συνολικά, πάνω από 200 αποφάσεις σε σχέση με τα εθνικά μέτρα διάσωσης, για όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ και το Ηνωμένο Βασίλειο, από την έναρξη της κρίσης.
Πηγή: Γερμανική Ομοσπονδία Εργατικών Συνδικάτων, DGB
Από νομική άποψη, όλα τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να εφαρμόσουν τους νέους, χαλαρούς κανονισμούς της ΕΕ, για τα πακέτα κλαδικής και επιχειρηματικής στήριξης, τους οποίους ενέκρινε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή με διαδικασίες fast-track (βλ. γράφημα). Επιπλέον, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να χορηγούν ενισχύσεις μέσω γενικευμένων εθνικών μέτρων στα οποία έχουν πρόσβαση όλες οι επιχειρήσεις. Αυτή η κατηγορία κρατικών ενισχύσεων δεν υπόκειται σε καμιά έγκριση. Οι οικονομικές πολιτικές των κρατών μελών διαφέρουν σημαντικά μεταξύ τους.
Αν εξετάσουμε τις κρατικές χορηγήσεις ανά κλάδο, είναι προφανές ότι οι μεγάλες οικονομίες έχουν ένα σαφές ανταγωνιστικό πλεονέκτημα έναντι των μικρότερων: η Ιταλία, η Γερμανία και η Γαλλία μαζί, χορηγούν 1,2 τρισεκατομμύρια ευρώ, ποσό που αντιστοιχεί στο 78% της συνολικής ενίσχυσης που εγκρίθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το Ηνωμένο Βασίλειο και το Βέλγιο είναι πιο πίσω, στην τέταρτη και πέμπτη θέση, με 60 δις και 54 δις ευρώ αντίστοιχα.
Παρότι είναι θεμιτή, ως προσωρινό μέτρο, ειδικά για να μη χαθούν εκατομμύρια θέσεων εργασίας (όπως συνέβη στις Ηνωμένες Πολιτείες), η απώλεια των ίσων ευκαιριών είναι επιβλαβής και απαράδεκτη. Μια λειτουργική εσωτερική αγορά απαιτεί «ίσους όρους» για όλες τις επιχειρήσεις και τους υπαλλήλους τους.
… μια συλλογική ανοικοδόμηση της ΕΕ
Επομένως, αντί απλώς να ανοίγει την κάνουλα των επιδοτήσεων, η ΕΕ χρειάζεται μια ολοκληρωμένη βιομηχανική στρατηγική η οποία θα επαναξιολογήσει και τα ζητήματα που σχετίζονται με τις κρατικές ενισχύσεις: ο Covid-19 απέδειξε ότι η στρατηγική ιδιοκτησία δεν προστατεύεται επαρκώς από τις «εχθρικές εξαγορές», ότι οι στρατηγικά σημαντικές γραμμές παραγωγής, όπως η παραγωγή αγαθών ζωτικής σημασίας για την υγεία, πρέπει να επιστρέψουν στην ΕΕ ή να εμποδίζονται να φύγουν, και ότι τα μέτρα ανακεφαλαιοποίησης μπορούν να αποτελέσουν σημαντικό εργαλείο για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της ΕΕ. Η Λευκή Βίβλος για τις ξένες επιδοτήσεις μπορεί να είναι ένα πρώτο βήμα προς αυτήν την κατεύθυνση. Επιπλέον, η ευρωπαϊκή νομοθεσία για τις κρατικές ενισχύσεις πρέπει, στο μέλλον, να στρέψει τις εθνικές επιδοτήσεις προς μια κατεύθυνση η οποία θα εναρμονίζεται με τις κοινές ευρωπαϊκές στρατηγικές, όπως η επίτευξη της κλιματικής ουδετερότητας ή η εφαρμογή μιας κοινής στρατηγικής για τις αερομεταφορές.
Πρέπει, επίσης, να αλλάξουν αισθητά οι προϋποθέσεις εφαρμογής των μέτρων ενίσχυσης, ούτως ώστε να εναρμονίζονται με τους στόχους και τις υποχρεώσεις των κρατών μελών της ΕΕ για την κοινωνική, την οικολογική και την ψηφιακή αλλαγή και να περιλαμβάνουν εγγυήσεις για την εξασφάλιση των θέσεων εργασίας. Οι μέτοχοι δεν θα πρέπει να λαμβάνουν μερίσματα από εταιρείες στις οποίες συμμετέχει το κράτος, ανεξαρτήτως του ποσοστού συμμετοχής. Ομοίως, η καταβολή μπόνους στα διευθυντικά στελέχη πρέπει να καταργηθεί. Οι προϋποθέσεις αυτές πρέπει να είναι εξαρχής ξεκάθαρες και να αποτελούν μέρος των βασικών γραμμών, αντί να αναπροσαρμόζονται κατά περίπτωση.
Ο εκδημοκρατισμός της νομοθεσίας για τις κρατικές ενισχύσεις συναρτάται και με τον καθορισμό των βασικών αρχών που τη διέπουν -όχι με τη μορφή διατύπωσης, από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, μη δεσμευτικών γενικών όρων, αλλά μέσω οδηγιών που κοινοποιούνται, στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας-.
Τα κράτη μέλη της ΕΕ βρίσκονται σε αδελφοκτόνο πόλεμο μεταξύ τους, όπως προκύπτει από το ίδιο το κείμενο: Βιομηχανική στρατηγική 2020 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ορθά επισημαίνεται ότι η προσωρινή αναστολή της απαγόρευσης των κρατικών ενισχύσεων μπορεί να είναι μόνο συμπληρωματικό μέτρο. Οι εταιρείες θα απαιτήσουν συμπληρωματικές, μεγάλης κλίμακας ιδιωτικές και δημόσιες επενδύσεις για την ανοικοδόμηση μετά την κρίση. Αυτό απαιτεί ένα σχέδιο ανασυγκρότησης που θα έχει οριζόντιους στόχους, όπως το «Green Deal», και θα περιλαμβάνει τον μετασχηματισμό της ΕΕ, χωρίς κοινωνικoύς αποκλεισμούς. Η αλλαγή των κανονισμών για τις κρατικές ενισχύσεις, ιδίως οι οδηγίες στους τομείς της ενέργειας και της προστασίας του περιβάλλοντος, θα είναι ένα μικρό μέρος αυτού του σχεδίου.
Αυτός είναι ο μόνος αποτελεσματικός τρόπος μετάβασης από μια κατάσταση κρίσης σε μια κοινή διαδικασία ανοικοδόμησης της ΕΕ.
… με έναν κοινό δημοκρατικό οικονομικό σχεδιασμό
Η κρίση του Covid-19 απέδειξε πόσο κοινότυπη είναι η αντίδραση της ΕΕ και των κρατών μελών της: στις μεγάλες κρίσεις ενισχύεται πάντα το εθνικό κράτος, εις βάρος της κοινής πολιτικής της ΕΕ. Αυτό συνέβη και στην κρίση των χρηματοπιστωτικών αγορών του 2008, και στην κρίση του προσφυγικού το 2015, όταν κάποια κράτη μέλη ύψωσαν τείχη με την κυριολεκτική έννοια της λέξης. Το ίδιο συνέβη και την άνοιξη του 2020, όταν η Γαλλία, η Γερμανία και η Τσεχική Δημοκρατία άρχισαν να απαγορεύουν τις εξαγωγές βασικών αγαθών, στις αρχές Μαρτίου. Μόνο όταν η κρίση έχει σε ένα βαθμό αναλυθεί, ξεκινούν οι συζητήσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο, για το κατά πόσο είναι δυνατόν να συνεργαστούμε καλύτερα στο μέλλον.
Η συζήτηση για τις κρατικές ενισχύσεις ακολούθησε την ίδια διαδικασία. Το παράδειγμα που ακολουθεί είναι ενδεικτικό: η ιαπωνική αυτοκινητοβιομηχανία Nissan συνεργάζεται παγκοσμίως με τη γαλλική εταιρεία Renault. Η Nissan ανακοίνωσε ότι κλείνει το εργοστάσιό της στη Βαρκελώνη, απολύοντας 3.000 υπαλλήλους. Αν συνυπολογίσουμε τα τοπικά και τα περιφερειακά δίκτυα αξίας, κινδυνεύουν έως και 30.000 θέσεις εργασίας στον πιο σημαντικό κλάδο της Ισπανίας, την αυτοκινητοβιομηχανία. Μάλλον δεν είναι τυχαίο ότι η ανακοίνωση έγινε αμέσως μετά τη δήλωση του Γάλλου Προέδρου ότι η Renault θα λάβει ενίσχυση πέντε δισεκατομμυρίων ευρώ, μόνο αν επαναφέρει («επαναπατρίσει») τη βιομηχανική παραγωγή της στη Γαλλία. Πρόκειται για μια πολιτική του τύπου «ο σώζων εαυτόν σωθήτω», με νικητές εκείνους των οποίων τα «εθνικά πορτοφόλια» επιτρέπουν τη μεγαλύτερη άμεση οικονομική στήριξη της εθνικής τους βιομηχανίας.
Όμως, η αναδρομική μετατόπιση των οικονομικών αρμοδιοτήτων στα εθνικά κράτη δεν είναι εύκολη, τουλάχιστον αν ο στόχος μας είναι η ευρωπαϊκή αλληλεγγύη.
Αυτό συμβαίνει επειδή η ενσωμάτωση της ιδιοκτησίας, που έγινε εφικτή από την ελευθερία της εσωτερικής αγοράς, έχει προχωρήσει σημαντικά. Επιτρέπει στις πολυεθνικές να ασκούν την οικονομική τους επιρροή στον σχεδιασμό της εθνικής στρατηγικής, στα κράτη της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Για παράδειγμα, τα διευθυντικά στελέχη της Skoda στην Τσεχική Δημοκρατία εκπροσωπούν κυρίως τα συμφέροντα της γερμανικής βιομηχανίας (VW) αντί να υποστηρίζουν την εθνική ανάπτυξη της Τσεχίας. Αυτό δείχνει ότι εσφαλμένα θεωρήσαμε ως αυτονόητο, ότι οι αποκεντρωμένες πολιτικές αποφάσεις είναι «πιο κοντά στα ζητήματα», αφού οι αλυσίδες αξίας και οι συνακόλουθες σχέσεις εξάρτησης λειτουργούν διασυνοριακά. Όσο μειώνεται η ευρωπαϊκή παρέμβαση στις εθνικές πολιτικές, τόσο θα αυξάνονται οι εξαρτήσεις από το διεθνές κεφάλαιο.
Οι νεοφιλελεύθερες ρυθμίσεις της ΕΕ, όπως το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, πρέπει να απορριφθούν. Ταυτόχρονα όμως, η τρέχουσα κρίση δείχνει ότι η ενίσχυση των εθνικών κρατών, π.χ. μέσω της αναστολής των κανόνων που διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις, αυξάνει τον αθέμιτο ανταγωνισμό μεταξύ των κρατών μελών.
Από δημοκρατική άποψη, θα ήταν ευπρόσδεκτη μια ρύθμιση που θα επέτρεπε έναν από κοινού σχεδιασμό των ενισχύσεων βραχυπρόθεσμα και, μεσοπρόθεσμα, τον κοινωνικό και οικολογικό μετασχηματισμό των ευρωπαϊκών οικονομιών. Ο θεσμός που πρέπει να παρέμβει εδώ είναι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Αυτό μπορεί να συγκρατήσει τους οπαδούς των εθνικών επιδοτήσεων από το να ασκούν ακόμη μεγαλύτερη πίεση στα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν δημοσιονομικές δυσκολίες. Χρειαζόμαστε μια πολιτικοποίηση της συζήτησης για βιώσιμες ευρωπαϊκές οικονομίες, και όχι αποφάσεις με κριτήριο τα εθνικά θησαυροφυλάκια.